Partager cette page

Accès à l'information 

Ottawa, le 7 janvier 2016

L’Honorable Scott Brison
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Cabinet du Président
90, rue Elgin
Ottawa, Ontario  
K1A 0R5

 

Cher Mr Brison,

La Société historique du Canada / The Canadian Historical Association est une société bilingue sans but lucratif et de bienfaisance consacrée à la promotion de l'étude savante et de la diffusion de l'histoire au Canada. La société vise à encourager l'intégration et la mise en perspective de la connaissance historique dans les sphères académique et publique, afin de garantir l'accessibilité aux ressources historiques et défendre les droits et libertés des historiens émergents et professionnels dans la poursuite de recherches historiques. 

À titre de défenseurs du libre accès aux dossiers historiques, accès qui est nécessaire pour que des recherches de qualité supérieure et la production de connaissances puissent avoir lieu, nous exhortons le gouvernement du Canada à réformer la Loi sur l’accès à l'information (ci-après la « LAI »). Adoptée en 1985, la loi se réfère au droit de tous les Canadiens (citoyens et résidents permanents) « à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale. » (Art. 4.1)

L’accès à l'information est nécessaire pour une compréhension complète de notre histoire : il est aussi la pierre angulaire d'une démocratie éclairée. Dans Bronskill v Ministre du Patrimoine canadien [2011] FC 983, le juge Noël a fait le lien direct entre l'histoire et la démocratie : « L’histoire et la démocratie canadienne exigent que des faits historiques, comme la surveillance d’activités politiques légitimes, soient connus. » Cette décision fait de l'accès un droit public ou humain : « la Loi sur l’accès à l’information a pour objet d’enchâsser une composante essentielle de la démocratie : le droit du public d’avoir accès aux documents de l’administration fédérale (article 2 de la loi). Ce droit d’accès aux documents de l’administration fédérale est essentiel tant pour permettre au public d’examiner les activités de l’administration fédérale que pour assurer une participation entière et constructive au débat public. Si l’adage voulant que l’information soit le pouvoir est véridique, notre démocratie repose donc sur une interprétation large et libérale de la loi, sous réserve des préoccupations valables pour lesquelles des exceptions sont prévues. »

En pratique toutefois, la législation échoue dans son mandat de garantir ce droit. La LAI n’assure pas toujours un accès raisonnable à l'information gouvernementale aux historiens et au public. La réforme de la loi est ainsi, dans l'intérêt d'une plus grande transparence et en reconnaissance de l'importance de l'accès aux documents gouvernementaux pour une meilleure et complète compréhension de notre passé, une priorité pour la SHC. Nous demandons que le gouvernement en fasse également une priorité. La loi a non seulement trente ans, mais les révisions tiendraient compte des nouvelles méthodes de collecte de renseignements qui ont vu le jour dans la foulée de la révolution numérique.

L'essence même de la pratique historique repose sur le libre accès aux documents créés dans le passé, que ce soit par le gouvernement, des organisations privées ou des institutions ou organismes quasi publics (ceux qui reçoivent du financement de gouvernements, ou qui concluent un accord de partenariat formel avec un gouvernement). Il n’existe tout simplement aucun moyen d’acquérir ou d’approfondir notre conscience historique sans la capacité d'examiner, de réexaminer et de réinterpréter les archives. La non-reconnaissance de cette réalité dévalorise l’histoire et, ce faisant, dévalorise également notre notion d’appartenance à la communauté ainsi que notre passé commun.

La LAI est dotée d’un vaste mandat, elle couvre non seulement les départements ministériels, mais de nombreuses institutions étatiques connexes telles que les sociétés d'État ; la recherche sur la santé, la police, l'armée, les politiques sociales, les décisions politiques et de nombreux autres domaines qui peuvent relever de la législation de la LAI. Nous devons, puisque la portée de celle-ci est si étendue, nous demander non seulement si l'accès est libre et obtenu dans des délais raisonnables, mais aussi quels sont les domaines de recherche historique qui n’ont pas été amorcés en raison de la lourdeur du processus. Une LAI inefficace peut créer un effet « paralysant » sur la recherche qui n’est alors jamais entreprise.

La Loi fédérale sur l'accès à l’information est énormément importante pour nous car elle prescrit notre droit de faire des demandes d'accès aux documents publics, même dans les cas où le gouvernement ou le public en général n’apprécieraient peut-être pas certaines histoires pénibles que ces documents mettraient en lumière. Le public et les historiens font des centaines de demandes d'accès chaque année aux gouvernements. Il existe, comme il se doit, des limites raisonnables en vertu de la loi sur le droit d'accès ; cependant, ces limites doivent être déterminées dans le cadre d’un débat libre et ouvert dans une société démocratique. Nous craignons que la LAI soit de plus en plus utilisée pour limiter l'accès plutôt que de le garantir. Puisque chaque province a sa propre législation LAI, les différences entre les lois fédérales et provinciales mettent parfois en évidence l'étroitesse de l'accès fédéral. Par exemple, des études historiques sur la Commission canadienne des droits de la personne ont été entravées par le manque d'accès à ses dossiers, tandis que les commissions provinciales ont développé des protocoles « d’entente de recherche » confidentiels pour permettre de telles recherches. Bien qu'il s’agisse précisément du même type de matériel historique, la loi fédérale permet à ses agences de plus facilement et arbitrairement refuser les demandes d'accès que ne le font les lois provinciales.

Dans certains cas, la LAI est contournée par l'utilisation d’une législation parallèle, une stratégie qui peut ou non être constitutionnelle. Par exemple, au début de 2015, la SHC était préoccupée par les implications du projet de loi C-59 de l'ancien gouvernement conservateur, un projet de loi « omnibus », qui comprend des dispositions pour refuser rétroactivement l'accès aux documents publics relatifs au Registre des armes d'épaule. Ce n’est que grâce au recours de la commissaire à l'information du Canada devant les tribunaux (elle était appuyée par plusieurs organismes, y compris la SHC) que la constitutionnalité de l’interdiction d’accès rétroactive et la destruction des documents gouvernementaux ont été contestées.

Cette affaire, qui est toujours devant les tribunaux, a mis en évidence, du moins pour la SHC, le besoin d'avoir une protection législative plus robuste contre la destruction de documents qui constituent le dossier historique. Cependant, la loi C-59 n’est pas la seule menace existante pour le droit des Canadiens d'accéder aux documents gouvernementaux. La SHC se préoccupe aussi depuis un certain temps des utilisations de cette loi qui permettent aux ministères du gouvernement de refuser l'accès à l'information en s’appuyant sur la question de la protection de la « vie privée ». Une culture de retard et de refus en est venue à dominer la réponse des ministères aux demandes d'accès provenant de citoyens, dont certains de nos membres, qui s’intéressent à la recherche historique.

Les longs retards dans le traitement des demandes LAI semblent présentement accabler le système. Nos membres nous indiquent des instances de retard allant jusqu'à 18 mois. Selon le commissaire à l'information, les préoccupations au sujet des retards sont la cause la plus importante des plaintes du public auprès du Commissariat ces dernières années. On constate que ce problème s’est accru avec le temps. Pour ne citer qu'un exemple : les statistiques citées par le Commissariat à l'information sur les extensions accordées aux demandes démontrent que « depuis 2002-2003, la prolongation des délais a considérablement augmenté dans toutes les catégories. En 2002-2003, 55% des délais étaient de 30 jours ou plus. Ce chiffre se situait à 79% en 2013-2014. »

En vertu de la Loi, l’accès à l'information perd son sens lorsque les retards sont monnaie courante. Les retards déraisonnables peuvent, bien sûr, être extrêmement frustrants pour le public ainsi que les chercheurs, mais ils sont particulièrement problématiques pour les personnes effectuant des recherches dans le cadre d'études supérieures (maîtrise ou doctorat) ou postdoctorales. La perspective d'un retard important a un effet dissuasif incontestable sur le développement de certains domaines de recherche historique ; les chercheurs sont malheureusement confrontés à des choix difficiles quand ils choisissent des sujets qui touchent à des dossiers publics. Nous savons que certains directeurs de thèse déconseillent aux étudiants diplômés de poursuivre des sujets de recherche qui impliquent la législation de la LAI pour cette raison.

De même, les historiens qui reçoivent du financement publique (du Conseil de recherches en sciences humaines, d’instituts de recherche en santé ou d'autres bailleurs de fonds) doivent faire face à l'impact des retards sur leurs calendriers de recherche. Nos membres doivent souvent anticiper les retards qui affectent leur capacité à respecter les délais de subventions de recherche. Ces retards ont une influence néfaste sur le climat dans lequel nous accomplissons notre travail et ont une incidence négative non négligeable sur les connaissances historiques.

Les ministères gouvernementaux devraient déterminer les causes sous-adjacentes des retards dans la réponse aux demandes d'accès à l’information et faire un effort de bonne foi pour répondre à ces causes. Nous sommes d’avis que ces efforts sont beaucoup plus susceptibles de réussir si la loi est modifiée pour inclure des sanctions significatives pour tout délai déraisonnable et renforcer le pouvoir de la commissaire à l'information pour obliger les ministères à se conformer aux demandes de la LAI, rapidement et rigoureusement.

Les réponses récentes à des demandes de la LAI démontrent clairement que certains articles de la Loi sur l'accès sont invoqués de manière à empêcher la divulgation complète du dossier historique sollicité par les chercheurs. Par exemple, l'article 15 de la Loi stipule que le gouvernement peut refuser de dévoiler des renseignements dont la divulgation « risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives ». Dans « Viser juste pour la transparence – Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information », publié en mars 2015, le Commissariat à l'information a noté que l'application généralisée actuelle de la section 15 bloque, à toutes fins pratiques, l'accès aux documents aux historiens, même s’il n’existe aucune menace raisonnable de sécurité associée à l'ouverture des dossiers. La SHC soutient que cette pratique devrait être limitée, si nécessaire par une réforme de la loi.

De même, la section 19, qui couvre les renseignements personnels, est parfois utilisée à outrance. La protection des renseignements personnels recueillis dans le cadre du fonctionnement du gouvernement est une question sociale délicate et complexe. Toutefois, les renseignements personnels fournissent des informations clés pour les historiens. La SHC appuie la tenue d’un débat public exhaustif sur les sections 15, 19 et toute autre section de la loi qui aujourd'hui circonscrivent inutilement le droit d'accès aux dossiers du gouvernement, afin de trouver un juste équilibre entre la vie privée et la transparence ; entre la sécurité et la responsabilité. La SHC préconise des mesures de réforme qui réduisent et / ou précisent les circonstances dans lesquelles des dérogations ou exclusions du droit d'accès du public peuvent être invoquées, de sorte que la législation ne soit pas utilisée uniquement pour soutenir une culture opaque de gouvernement par le biais d’une application d’exemptions légales excessivement généralisée.

La commissaire à l'information a suggéré que la loi devrait être modifiée en y ajoutant une obligation de signaler toute destruction de documents ou perte de renseignements à BAC et que des sanctions soient appliquées en cas de destruction et de perte. La SHC appuie cette proposition. Cette réforme et toutes autres qui peuvent empêcher la destruction actuelle ou rétroactive de documents gouvernementaux sont essentielles pour la préservation du passé, pour les générations futures ainsi que la nôtre.

La réforme de la LAI est recommandée depuis plusieurs années. La législation est démodée et la culture de l'accès gouvernementale s’est érodée. Nous croyons qu’une étape significative dans l'amélioration de la législation LAI serait de lancer une vaste consultation publique générale sur sa réforme, à laquelle les parties prenantes puissent exprimer leurs points de vue. Nous encourageons le ministre à procéder à des consultations qui permettrait aux Canadiens d'exprimer leurs préoccupations au sujet de l'accès et de la transparence et de faire des recommandations sur sa réforme.

Tous les niveaux de gouvernement au Canada ont des lois qui affectent les droits d'accès et qui limitent ceux-ci. En examinant et en réformant la Loi sur l’accès à l’information, le gouvernement fédéral peut être un leader dans la modernisation de notre approche face à la LAI au Canada et un ardent promoteur du droit d’accès du public qui caractérise l'esprit de la loi. Tous les chercheurs – historiens, scientifiques, journalistes ou le grand public - bénéficieront d'un droit de la LAI réformé. L’accès va de pair avec la transparence et la responsabilisation au sein du gouvernement, deux pierres de touche d’une démocratie dynamique qui connait à la fois son passé et qui est en mesure de prendre des décisions éclairées à propos de son présent. Nous espérons que ce nouveau gouvernement tiendra compte de ces questions du savoir, des renseignements et de la recherche à cœur et entamera un processus de consultation qui mènera à une réforme de la législation de la LAI.
Cordialement,

Joan Sangster
Présidente
Société historique du Canada

Cc : la commissaire à l’information

 

 

Ottawa Web Design