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Projet de loi C-36 (2003)

Mémoire

Présenté au Comité permanent de la Chambre des communes sur le patrimoine canadien, Canadachargé d’étudier le Projet de loi C-36Loi constituant Bibliothèque et Archives du Canada, modifiant la Loi sur le droit d’auteur et modifiant certaines lois en conséquence

Présenté par
Terry Cook
Programme d’études supérieures en archivistique, Département d’histoire, University of Manitoba

au nom de l'Association of Canadian Archivists
et de la Société historique du Canada

Jeudi 7 juin 2003
Pièce 308, Édifice de l’Ouest, édifices du Parlement

Introduction

Une entreprise canadienne audacieuse.

La Société historique du Canada (SHC) et l’Association of Canadian Archivists (ACA) remercient le Comité de les avoir convoquées. Les archivistes et les historiens du Canada se réjouissent à l’idée que le gouvernement du Canada soutient un projet de loi aussi important, qui bénéficie par ailleurs de nombreux appuis au sein de tous les partis politiques.

La SHC et l’ACA représentent les archivistes et les historiens professionnels du Canada, qui ont tous à cœur la préservation des documents d’archives authentiques ayant trait au Canada et qui préconisent leur utilisation pour comprendre l’essence de la nation canadienne, des groupes, familles et individus qui la composent. Pour nous, historiens et archivistes, tant les archives que les sources publiées des bibliothèques sont indispensables à nos recherches. Nous avons également pour mandat de partager avec nos concitoyens le patrimoine canadien, et à ce titre, nous nous réjouissons des efforts qui sont actuellement déployés pour éviter les dédoublements : la création de Bibliothèque et Archives du Canada devrait rendre le patrimoine plus facilement repérable et accessible. L’ACA regroupe quelque 750 archivistes et dépôts d’archives à travers le Canada, et la SHC compte plus de 1 000 historiens; les deux associations parlent cependant au nom de nombreux autres professionnels et bénévoles qui ne sont pas officiellement leurs membres, et au nom des communautés que ces personnes desservent partout au pays.

Rassembler sous un même toit des documents archivistiques originaux et des documents publiés pour constituer le «patrimoine documentaire» du Canada (qui documentera son territoire, son histoire, ses populations, ses images, sa culture et ses personnalités) représente une entreprise audacieuse, voire unique, puisque de tous les pays industrialisés, le Canada est le premier à fusionner sa Bibliothèque nationale et ses Archives nationales pour créer une nouvelle institution, Bibliothèque et Archives du Canada. Pourtant, le contexte actuel incite à une telle démarche; les impératifs du monde informatisé d’aujourd’hui ont brisé les barrières entre les disciplines et entre les institutions, ils ont brouillé les distinctions entre information publiée et information non publiée, et ils ont imposé l’obligation, justifiée par la pression du public, de rendre ce riche «patrimoine documentaire» du Canada accessible à tous les Canadiens. Si l’on souhaite renforcer la compétitivité et l’identité canadiennes, si l’on veut stimuler davantage notre créativité et notre goût de la découverte, enrichir notre patrimoine et notre culture, il est primordial d’encourager le développement d’une société du savoir et de faciliter l’accès à une information pertinente telle que signalée et mise en contexte par les archivistes et les bibliothécaires. Parce que la fusion de nos archives et de notre bibliothèque nationale est une démarche tout à fait nouvelle, il faudra s’attendre à ce que les observateurs du Canada et d’ailleurs surveillent étroitement le déroulement de cette expérience inédite.

Comme nous venons de le démontrer, nos deux associations approuvent la portée générale du projet de loi C-36, mais aujourd’hui nous sommes aussi ici pour tenter d’améliorer ce projet de loi. Les suggestions générales que nous vous proposons touchent aux quatre points suivants : 1) l’urgence d’agir rapidement; 2) les amendements particuliers; 3) les questions d’infrastructure; 4) le droit d’auteur.

Le projet de loi C-36 doit être adopté de toute urgence

La transformation des deux institutions en une nouvelle organisation appelée Bibliothèque et Archives du Canada se déroule depuis l’automne dernier d’une façon planifiée et méthodique; le personnel est consulté et participe activement au processus en siégeant à de nombreuses équipes de transition. On reconnaît que l’intégration des deux cultures institutionnelles sera un processus continu qui s’étendra sur plusieurs années; toutefois, les deux institutions et les deux professions se retrouvent présentement dans une impasse, un vide juridique en fait : elles ont quitté leur ancien monde, mais sans loi leur indiquant et balisant la route à suivre, elles sont incapables d’avancer plus avant dans le nouveau. C’est pourquoi nous vous recommandons vivement d’adopter rapidement le projet de loi, convenablement amendé, avant que le Parlement n’annonce la clôture de la session, afin que ce travail important, déjà bien engagé, soit résolument mené à terme.

La refonte de deux lois. Forces et faiblesses.

Le nouveau projet de loi harmonise les mandats énoncés dans les deux lois ayant créé les Archives nationales et la Bibliothèque nationale, mais les modernise et les renforce pour combler certaines lacunes et répondre aux besoins des nouvelles technologies, en permettant entre autres l’échantillonnage de sites Internet afin de préserver des exemples de l’expression culturelle canadienne. Nous appuyons tous ces changements, mais estimons toutefois qu’il y aurait lieu d’en améliorer cinq aspects.

  1. Protection des documents fédéraux. L’élimination ou l’aliénation des documents fédéraux ou ministériels est subordonnée à l’autorisation écrite de l’administrateur général ou de la personne à qui il a délégué ce pouvoir (article 12). Le transfert, sous la garde ou la responsabilité de Bibliothèque et Archives du Canada, des documents gouvernementaux qui présentent un intérêt historique ou archivistique demeure sujet à des ententes négociées (article 13) et cet aspect nous inquiète, car le projet de loi n’accorde aucun moyen coercitif à la nouvelle institution pour forcer les autorités ou les institutions gouvernementales récalcitrantes à négocier de telles ententes. Le nouveau paragraphe 13.3, qui permet à l’administrateur général de demander le transfert de documents importants s’il estime qu’ils risquent d’être détruits ou gravement endommagés, est encore trop faible à notre sens : l’administrateur général devrait être obligé d’exiger le transfert de tels documents. Dans le cas des documents électroniques, qui d’un point de vue technologique sont particulièrement fragiles, tout retard dans leur transfert peut constituer de fait une destruction illégale. L’administrateur général devrait accepter cette responsabilité supplémentaire dans ses fonctions.
  2. Évaluation des documents. Nous nous inquiétons de voir que le projet de loi – à l’exception de la prérogative de réaliser des échantillons à partir d’Internet – n’autorise pas l’évaluation des documents, la plus cruciale des fonctions archivistiques. Seulement de 1 à 5 % de tous les documents gouvernementaux, et un plus faible pourcentage encore des documents du secteur privé, sont jugés d’intérêt historique ou archivistique par les archivistes, et sont conséquemment propres à être acquis par un dépôt d’archives. Dans la profession, on considère généralement que l’évaluation est la fonction la plus difficile (et la plus controversée) des archivistes. Ce travail nécessite une recherche et une analyse minutieuses et repose sur l’application de critères d’évaluation précis. L’évaluation détermine quelles archives survivront à notre époque. L’absence de toute mention de cette fonction essentielle dans l’article 7 (Mission), dans l’article 8 (Attributions) et dans l’article 12 (Élimination et aliénation) devrait être corrigée.
  3. Documents archivistiques du secteur privé. Le rôle attribué à Bibliothèque et Archives du Canada en ce domaine a été affaibli par rapport à celui donné aux Archives nationales du Canada, ce qui aurait comme conséquence de miner la vitalité de la pratique d’acquisition dite d’«archives totales», une pratique canadienne reconnue qui vise à obtenir une représentation équilibrée des documents gouvernementaux officiels et des documents du secteur privé. Par ailleurs, la Loi sur les Archives nationales précisait que les documents du secteur privé admissibles devaient être «d’importance nationale»; en remplaçant cette condition à l’acquisition par l’expression «documents qui présentent un intérêt pour le Canada», le projet de loi ouvre la porte à des querelles de compétence avec les archives provinciales et municipales, les archives d’Églises et d’universités et de tout autre dépôt d’archives. Nous estimons donc que la précision suivante doit être ajoutée dans les articles Définitions, Mission et Attributions, ainsi que dans la division «dépositaire» : «Documents du secteur privé qui ont une importance ou une portée nationale».
  4. Gestion de l’information au sein du gouvernement du Canada. Bien que Bibliothèque et Archives du Canada conserve la même attribution (paragraphe 7.d) de «faciliter» la gestion de l’information gouvernementale, l’expérience montre que ceci ne suffit pas. Le Commissaire à l’information, les vérificateurs et d’autres personnes ont à maintes reprises noté avec justesse que le système de gestion des documents du gouvernement du Canada s’est écroulé, victime, de façon disproportionnée, des compressions budgétaires des années 1990 et des immenses problèmes posés par l’arrivée massive des documents électroniques. Résultats : les opérations du gouvernement sont inefficaces, les services offerts aux Canadiens sont de piètre qualité, le gouvernement acquitte difficilement son obligation de rendre des comptes, et les archives sont en mauvais état. Nous croyons que le projet de loi devrait inciter plus explicitement Bibliothèque et Archives du Canada à travailler avec le Secrétariat du Conseil du Trésor; forte de cette collaboration et agissant en tant qu’organisme responsable, Bibliothèque et Archives du Canada pourrait exiger que toutes les institutions gouvernementales créent et gèrent des documents fiables, qui documenteront fidèlement les politiques et les opérations du gouvernement, la mise en œuvre de ses programmes ainsi que ses rapports avec les citoyens, les groupes et les organisations.
  5. Comité consultatif. Nous sommes d’avis que le Comité consultatif (article 6) ne devrait pas s’occuper uniquement de questions relatives à l’accès et à la programmation publique, mais aussi de tous les aspects du mandat et des programmes de Bibliothèque et Archives du Canada; en outre, devraient siéger à ce comité non seulement des personnalités importantes non affiliées, mais aussi des représentants des associations professionnelles d’archivistes et de bibliothécaires, ainsi que des historiens et des généalogistes.
L’accès au patrimoine documentaire canadien et l’infrastructure essentielle qu’il commande.

Le projet de loi C-36 insiste sur l’importance de rendre le patrimoine documentaire de Bibliothèque et Archives du Canada accessible aux Canadiens, et, pour appuyer cette idée, il propose un nouveau langage, il attribue de nouveaux pouvoirs et met sur pied un Comité consultatif. Cependant, pour que cette accessibilité se concrétise et pour que l’on ait quelque chose d’intelligible à rendre accessible, il faut tenir compte de trois éléments essentiels : les ressources financières, les installations et le personnel.

Les ressources financières. L’évaluation, l’acquisition, le classement, le traitement, la description, le catalogage, la préservation et l’entreposage sont des fonctions essentielles (et invisibles, puisqu’elles se déroulent dans les coulisses) que les archivistes et les bibliothécaires doivent accomplirent avant que le patrimoine documentaire devienne accessible. Pour les documents audiovisuels plus récents axés sur une technologie sophistiquée (films, radio, télévision et enregistrements sonores) et surtout pour les documents générés par ordinateur (banques de données, systèmes informatiques de bureau, sites Web, photographies numériques spécialisées, cartographie numérique, design numérique), Bibliothèque et Archives du Canada devra obtenir une augmentation significative de son budget pour préserver et rendre accessibles de tels médias, compte tenu des compressions budgétaires draconiennes des années 1990.

Les installations. Bibliothèque et Archives du Canada aura besoin d’un nouvel édifice principal : nos deux associations sont en faveur de la construction d’un second centre de préservation à Gatineau qui serait relié à celui, ultramoderne, qui existe déjà. Ce nouvel édifice abriterait les médias spécialisés, d’autres documents et livres, l’équipement approprié, et une grande partie du personnel qui se retrouvera bientôt sans logis lorsque l’Édifice commémoratif Ouest, déjà condamné, sera évacué pour être rénové en immeuble de bureaux.

Le personnel et l’infrastructure sociale. Nous souhaitons que l’expertise des archivistes professionnels en matière de sujets, de médias et de recherche fonctionnelle ne soit surtout pas diluée dans une sorte de profession nouvelle, uniforme, qui livre adéquatement l’information et qui maîtrise certes les procédures, mais manque d’étoffe intellectuelle. Bien que l’on mette désormais l’accent sur le Web et sur l’accès à distance, nous espérons que l’expertise archivistique spécialisée sera plus accessible aux chercheurs chevronnés qu’elle ne l’a été depuis la dernière décennie. Il faut respecter le savoir unique et les domaines de spécialisation des archivistes et des bibliothécaires.

Modifications de la Loi sur le droit d’auteur

Les clauses sur le droit d’auteur présentées dans le projet de loi C-36 (articles 21 et 22) sont les résultats d’une entente négociée conclue indépendamment du contexte de la fusion des Archives nationales et de la Bibliothèque nationale en une seule organisation, Bibliothèque et Archives du Canada. L’ACA et la SHC ont signé cette entente et, conséquemment, appuient les clauses du projet de loi. La clause 22, qui facilite la gestion de la Loi sur le droit d’auteur, avantagera particulièrement les archivistes et tous les chercheurs.

Nos deux associations espèrent toutefois que ces modifications à la Loi sur le droit d’auteur de 1997, ainsi greffées à la création de Bibliothèque et Archives du Canada, ne feront pas dérailler le processus d’intégration des deux institutions.

Amendements officiels proposés au projet de loi C-36

Conformément aux arguments présentés ci-dessus, nous recommandons les amendements officiels suivants :

Élimination des documents gouvernementaux à risque

Paragraphe 13 (3) : Remplacer «peut exiger» par «devra exiger».

Fonction de l’évaluation – Le pouvoir de décider de ce qui est archivistique et de ce qui ne l’est pas

Paragraphe 7 (a) : Ajouter «d’évaluer, de constituer et de préserver...»

Paragraphe 8 (a) : Ajouter «évaluer et acquérir des publications et des documents...»

Paragraphe 13 (1) : Enlever «qui, à son avis» et ajouter «qui, selon l’évaluation».

Documents du secteur privé

Article 2 : Ajouter «Document du secteur privé» Document qui ne relève pas d’une institution gouvernementale ou qui n’est pas un document ministériel.

Paragraphe 7 (c) : Ajouter «...un intérêt historique ou archivistique, et des documents du secteur privé ayant une importance ou une portée nationale».

Gestion de l’information

Paragraphe 7 (d) : Ajouter «...institutions fédérales, de telle façon qu’elles puissent créer et gérer des documents fiables, qui documentent fidèlement les politiques et les opérations du gouvernement ainsi que la mise en œuvre de ses programmes.»

Comité consultatif

Article 6 : Ajouter «Au Comité devraient également siéger des représentants des groupes professionnels d’archivistes, de bibliothécaires, d’historiens et de généalogistes, ainsi que d’autres personnes.»

La SHC et l’ACA remercient le Comité permanent d’avoir bien voulu écouter leurs commentaires et elles espèrent qu’ils lui seront utiles pour l’amendement et la mise en œuvre ultérieure du projet de loi.

 
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