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Rapport du Groupe de travail des services d'accès à l'information gouvernementale

Un groupe de travail, mis sur pied par Bibliothèque et Archives Canada, a étudié les problèmes de l'arriéré dans le traitement des demandes soumises à ses services et de l'accès à l'information gouvernementale, en vertu des lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels. La SHC a participé à l'exercice au sein du Comité consultatif des usagers, par l'entremise de Robert H. Dennis, son représentant des étudiants. Elle vous livre maintenant le rapport déposé par le Groupe de travail.

Introduction

Le Groupe de travail des services d’accès à l’information gouvernementale a été mis sur pied en octobre 2004 afin d’étudier le problème d’arriéré de travail de dix-huit à vingt mois de demandes d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP) à Bibliothèque et Archives Canada (BAC), ainsi que la nécessité de plus en plus urgente d’élaborer un plan d’action approprié. Au moment de sa création, le mandat du Groupe de travail consistait à examiner les causes fondamentales du retard accumulé en proposant des solutions systémiques, innovatrices et durables en harmonie avec les mesures législatives sur l’accès à l’information, ainsi qu’avec l’esprit de ces mesures, et qui tiendraient compte des besoins des demandeurs, ainsi que de la nature et de l’âge des documents demandés.

Plutôt que de se concentrer sur les fonctions et activités spécifiques de la Division de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (la Division de l’AIPRP), le mandat du Groupe de travail portait à juste titre sur la nécessité d’élaborer une solution multidimensionnelle à laquelle participeraient toutes les parties concernées, à l’intérieur et à l’extérieur de BAC, ainsi que sur les tâches, les relations/interactions, les politiques, les processus et les dépendances qui ont un impact collectif sur l’accessibilité de l’information gouvernementale sous la garde de BAC. À cette fin, le Groupe de travail s’est efforcé de proposer des solutions autres que des solutions symboliques et a plutôt concentré ses efforts sur la question de l’accessibilité de l’information gouvernementale en prenant pour acquis qu’il s’agit d’une responsabilité ministérielle qui nécessite des solutions à l’échelle de BAC.

Cette approche est conforme à la nouvelle orientation de BAC dans le cadre de son processus de transformation. En avril 2004, la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada a été promulguée et le préambule de cette loi définit la mission de l’institution en stipulant entre autres que BAC doit être « la mémoire permanente de l’administration fédérale et de ses institutions ». Par conséquent, BAC préserve et fournit l’accès aux documents d’archives créés par les institutions fédérales au nom du gouvernement du Canada (GDC) – en fait, BAC est un type de « bureau d’accès général » pour l’ensemble du gouvernement.

Afin de répondre aux objectifs de la nouvelle loi, l’institution a entrepris l’étude de toutes ses fonctions et de toutes ses activités. Ce travail est guidé par le cadre établi dans Orientations pour le changement de BAC. Ce document précise les principaux objectifs de BAC : faire connaître aux Canadiens le patrimoine documentaire et en faciliter l’accès – l’accès étant défini comme étant l’élément prioritaire. L’accès était donc perçu comme faisant partie des activités de chacun à BAC, et tous les processus opérationnels devaient être axés sur la prestation des services. En bref, l’accent devait être mis sur le client.[1]

En entreprenant ses travaux, il était tout à fait naturel que le Groupe de travail soit guidé par les objectifs définis dans Orientations pour le changement de BAC puisque l’on considérait qu’il était essentiel que ses travaux soient en harmonie avec l’orientation future de l’institution même. En ce sens, le défi immédiat posé par la situation bien précise découlant de l’accumulation des demandes d’AIPRP a donné lieu à un examen tous azimuts des processus et des services d’accès, un examen que l’institution aurait voulu entreprendre de toute manière. Ainsi, les travaux du Groupe de travail pouvaient être intégrés au processus de transformation global.

La situation actuelle

Toutes les démarches prises par BAC pour améliorer les services dans le cadre de sa transformation sont conçues pour faciliter (et donc en théorie pour augmenter) l’accès à tous ses documents – l’information gouvernementale représentant la plus grande partie de ces documents. Même sans un tel programme de changement, il est clair que l’augmentation des activités liées à des sujets de recherche tels que les litiges, la généalogie, l’étude théorique, ainsi qu’à des sujets personnels, augmente presque inévitablement la demande d’accès à l’information gouvernementale. De plus, comme les gouvernements, les sociétés et d’autres associations continuent de donner du travail en sous-traitance et que la complexité des recherches augmente, l’utilisation de chercheurs professionnels rémunérés en tant que principal groupe client de l’institution s’intensifie.

Il en est de même pour le volume des documents gouvernementaux sous la garde de BAC. L’institution détient actuellement 121 kilomètres de documents textuels gouvernementaux historiques en sa possession. Ces documents sont principalement emmagasinés dans la région de la capitale nationale, mais plus de 20 km de documents d’archives régionaux sont aussi situés dans quatre des huit Centres fédéraux de documents du pays (Vancouver, Edmonton, Winnipeg et Halifax). Au cours des cinq dernières années, ces documents se sont accrûs à un taux moyen de 5,2 km par année – en fait, le volume total des documents textuels gouvernementaux sous la garde de BAC a augmenté de près de 30 pour 100 au cours de cette même période. Cette tendance à la hausse devrait se poursuivre encore pendant quelque temps.

Un plus grand volume de documents, une vaste gamme d’intérêts de recherche et des clients plus actifs signifient des demandes d’accès à l’information gouvernementale de plus en plus nombreuses.[2] Afin de répondre à ces demandes, BAC fournit l’accès aux documents gouvernementaux de différentes façons :

  • les documents qui ont déjà été examinés ou qui ont été mis à la disposition du public sont accessibles sur place par l’entremise d’un processus de demande de dossier, sont commandés grâce au prêt de microfilms entre bibliothèques, sont disponibles en ligne grâce à un projet de numérisation ou sont présentés dans le cadre d’expositions spéciales;
  • les chercheurs peuvent aussi soumettre des demandes par écrit ou par téléphone, lesquelles peuvent comporter la consultation et la copie d’un nombre limité de documents;
  • les documents gouvernementaux non examinés doivent être traités par la Division de l’AIPRP avant d’être mis à la disposition du public, en totalité ou en partie, ou avant d’être désigné à diffusion restreinte dans leur entier;
  • ces demandes peuvent être effectuées de manière officielle en vertu de la Loi sur l’accès à l’information ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou de manière officieuse (dans les deux cas, les dispositions de ces lois s’appliquent);
  • dans certains cas, le ministère d’origine doit aussi être consulté dans le cadre du processus d’examen.

Peu importe le processus utilisé, les volumes de documents demeurent importants. En 2003-2004, BAC a répondu à 94 032 demandes de références archivistiques. Au cours de la même période, 39 827 boîtes de documents d’archives textuelles des institutions gouvernementales ont été empruntés dans la salle de référence du 395 Wellington.[3] Sur ce total, 9 318 boîtes ont dû être examinées par la Division de l’AIPRP avant d’être mises à la disposition des demandeurs.

Ces renseignements détaillés démontrent clairement que, sur une base continue, les documents d’archives des institutions gouvernementales demandés par les usagers ne requièrent pas tous un examen immédiat en vertu des mesures législatives de l’AIPRP – même si on doit souligner qu’une grande partie du matériel qui n’a pas circulé par l’entremise de la Division de l’AIPRP aurait été examinée auparavant par cette division. Toutefois, il est évident que la demande à laquelle fait face la division est importante. Au cours de l’exercice 2003-2004 seulement, la division a reçu 954 demandes officielles d’information gouvernementale en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, 2 173 demandes officielles en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et 2 903 autres demandes officieuses de documents gouvernementaux à diffusion restreinte. Pour donner suite à ces demandes, la division a examiné un total de 817 572 pages. Malgré cet effort continu, à la fin d’octobre 2004, 2 648 demandes étaient en attente de traitement.

Le Groupe de travail et ses travaux

Le Groupe de travail était composé de membres de plusieurs secteurs organisationnels de BAC. Il était guidé par trois comités consultatifs : le Comité consultatif de BAC, qui était composé de cadres supérieurs de BAC; le Comité consultatif des usagers, qui était composé de personnes du milieu de la recherche, certains d’entre eux représentant les intérêts de groupes plus grands; le Comité consultatif interministériel, qui comprenait des représentants du gouvernement provenant d’un certain nombre d’institutions fédérales, dont plusieurs étaient des ministères à forte demande et de grande utilisation.

Le Groupe de travail a suivi un processus à options multiples et a entrepris des recherches sur des domaines d’intérêt spécifiques qu’il avait identifiés durant ses séances de planification. Ces « axes de recherche » examinaient les éléments constitutifs du processus d’accès en tenant compte du cadre global d’accès à l’information gouvernementale utilisé par BAC. Dans le cadre de leurs travaux, les membres ont tenu des tables rondes périodiques, ont effectué des recherches, ont consulté un grand nombre de membres du personnel de BAC, ont interviewé le personnel de certaines autres archives nationales et de centres d’archives au Canada et ailleurs dans le monde, ont commandé un exercice de schématisation du processus et, par l’entremise de leurs deux comités consultatifs externes, ont consulté les usagers et d’autres ministères gouvernementaux.

Les résultats de ces efforts sont expliqués ci-dessous et répartis dans dix thèmes horizontaux principaux qui font chacun référence à la façon d’utiliser les principales possibilités de renouvellement essentielles à l’amélioration du processus d’accès à l’information à BAC. Ces thèmes sont les suivants :

  • Résolution du problème du retard dans le traitement des demandes
  • Transformation
  • Politiques, procédés et processus
  • Usagers informés et appuyés
  • Règles de descriptions améliorées
  • Gestion de l’information et relations avec les ministères d’origine
  • Tri
  • Processus de divulgation de l’information gouvernementale
  • Gestion des risques<
  • Meilleure compréhension de la demande
  • Ressources en ligne humaines

Principales constatations

La mémoire institutionnelle du gouvernement du Canada, telle qu’illustrée dans les documents de BAC, est l’un des éléments clés de notre patrimoine documentaire (puisque les documents témoignent de notre évolution en tant que société et pays). Cependant, comme le démontre le retard dans le traitement des demandes, il appert que nous devons améliorer nos processus d’accès à ces documents. Il découle d’une discussion sur les orientations fondamentales de la nouvelle institution et sur l’importance du processus de transformation (l’accès à l’information représentant l’élément prioritaire et l’accent étant aussi mis sur les services aux clients) en ce qui concerne la proposition de recommandations sur les démarches requises pour réaliser cette vision. Toutefois, cette analyse débute par une courte discussion sur les objectifs plus immédiats.

Résolution du problème du retard dans le traitement des demandes

Au cours de ses travaux, le Groupe de travail s’est rendu compte que les changements essentiellement majeurs envisagés ne permettraient pas et ne pourraient pas permettre une réduction immédiate des demandes accumulées à BAC d’une manière satisfaisante pour les usagers. Le Groupe de travail est d’avis que l’accumulation existante de demandes nuit à la crédibilité de BAC et à sa capacité de mettre en œuvre des changements fondamentaux dans son processus d’accès à l’information gouvernementale. Il croit aussi qu’un plan à court terme devrait être mis en place pour s’attaquer au nombre élevé de demandes non traitées.[4]

La mise en œuvre d’un tel plan serait grandement avantageuse. Par exemple, toute stratégie ou solution individuelle proposée devrait comprendre des mécanismes de collecte d’informations au sujet de la composition ou de la nature de l’accumulation des demandes afin que l’on puisse utiliser ces données pour mieux comprendre l’AIPRP, les intérêts de recherche existants et autres. Ces données pourraient aussi être utilisées pour élaborer des outils spécifiques ou pour apporter d’autres modifications aux processus opérationnels existants de BAC.[5] Il est également recommandé que toute stratégie du genre reconnaisse, lorsque cela est possible, l’environnement, le cadre et les approches remaniés définis dans le présent rapport et qu’elle fournisse des mécanismes de validation de certaines des constatations du Groupe de travail.[6]

1. Le Groupe de travail recommande que le Comité de gestion identifie et affecte les ressources nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre le plus rapidement possible d’une stratégie à court terme visant l’élimination de l’arriéré dans le traitement des demandes d’AIPRP.

Toutefois, l’élimination graduelle du nombre de demandes non encore satisfaites par une infusion importante, mais temporaire, de ressources ne représente qu’une solution à court terme. La divulgation de documents par l’application des lois sur l’AIPRP au cas par cas constitue la méthode la plus exigeante en termes de ressources pour fournir l’accès à l’information gouvernementale sous la garde de BAC. Le Groupe de travail est d’avis que des solutions plus durables ne peuvent être mises en place que si des améliorations importantes sont apportées dans tous les secteurs qui influent sur le processus d’accès.

Il est évident que bon nombre des changements suggérés par le Groupe de travail sont fortement reliés les uns aux autres. On considère ces relations comme étant un aspect positif puisqu’elles illustrent la nature complexe du fonctionnement de l’accès à l’information gouvernementale. Par conséquent, pour qu’une stratégie efficace soit mise en place, il faudra qu’un effort commun et soutenu soit fourni dans toute l’institution et, à l’extérieur de celle-ci, par ses principaux partenaires. C’est pourquoi le Groupe de travail est d’avis qu’il serait très avantageux d’établir une forme quelconque de structure de régie qui contribuerait à la coordination des efforts opérationnels à BAC.

2. Le Groupe de travail recommande que le Comité de gestion confie des responsabilités bien définies de supervision et de coordination à l’intérieur de BAC pour la mise en œuvre de ses recommandations.

Transformation

Les travaux du Groupe de travail ont porté, dans la mesure du possible, sur la nécessité de stratégies à l’échelle du réseau devant permettre l’augmentation des niveaux d’accès aux documents gouvernementaux dont le volume ne cesse de croître. Le succès d’une telle approche requiert que toutes les parties concernées par le processus d’accès aient une compréhension claire et commune des buts visés par l’institution, des méthodes qu’elle utilisera pour atteindre ces buts, de leurs responsabilités et rôles individuels et, surtout, de l’interaction avec les autres parties. Il sera impossible d’améliorer l’accès à l’information dans un contexte de silos organisationnels.

Cette compréhension contextuelle est particulièrement importante puisque BAC continue de se transformer en un nouveau genre d’institution du savoir. Comme nous l’expliquions ci-dessus, la manière dont nous définissons les relations et les structures a un impact direct sur la manière dont nous accomplissons nos tâches immédiates. De plus, en ce qui concerne l’objectif de fournir un accès amélioré à nos documents, l’intersection complexe des différents éléments et activités organisationnels (comme le démontrent les divers axes de recherche et l’exercice de schématisation du processus) fait ressortir plus que jamais la nécessité d’établir des relations et des liens de coopération.[7]

Le Groupe de travail est d’avis que les initiatives catalytiques et d’autres groupes de travail connexes à la transformation fournissent d’excellentes occasions pour mettre en place le changement pratique et culturel nécessaire pour améliorer l’accessibilité durant une période de changement.

3. Le Groupe de travail recommande que les stratégies continues d’amélioration du processus d’accès reposent sur les orientations fondamentales de la nouvelle institution et soient reliées aux initiatives de transformations en cours lorsque cela est possible.

Politiques, procédés et processus

Dès le début des discussions du Groupe de travail, il était clair que BAC n’avait pas une compréhension commune du système d’accès global – surtout en ce qui concerne l’impact des interfaces spécifiques entre les éléments organisationnels sur la divulgation des documents aux usagers – et dès le départ, on a décidé de mettre en œuvre un exercice de schématisation du processus.

Cet exercice s’est avéré un élément important des travaux du Groupe de travail. Parmi les nombreuses constatations découlant de cet exercice, on a constaté la nécessité urgente d’élaborer un mécanisme opérationnel uniformisé à l’échelle de BAC relativement à la divulgation de l’information gouvernementale. Ce document doit mettre l’accent sur les interactions de haut niveau requises pour fournir l’accès aux documents gouvernementaux et il devrait comprendre des attributs tels que la clarification des responsabilités et des rôles organisationnels et individuels, la reconnaissance des dépendances nécessaires et la rationalisation des activités non nécessaires, coûteuses ou inefficaces et l’adoption d’un vocabulaire commun à tous les pouvoirs constituants. Cet effort devrait être appuyé par les travaux d’initiatives de transformation telles que l’équipe de mise en œuvre des services de référence et l’initiative catalytique sur la transformation de la prestation de services, afin de faire en sorte qu’il soit conforme à ces initiatives qui guide les travaux et qu’il maintienne ainsi l’accent sur le service au client.

4. Le Groupe de travail recommande que BAC élabore et mette en œuvre des politiques et lignes directrices de niveau organisationnel pour régir les processus et les interactions par l’entremise desquelles l’organisation divulgue de l’information gouvernementale aux usagers.

Outre ce cadre d’orientation global, et conformément à ce cadre, la Division de l’AIPRP doit elle-même élaborer des mécanismes correspondants par écrit puisque le Groupe de travail confirme que malgré ses efforts de gestion, il n’existe actuellement aucune approche commune ou mutuelle sur la manière de travailler et que par conséquent, des processus multiples et grandement individualisés sont utilisés au sein de la division. L’exercice de schématisation du processus révèle aussi l’existence de certains goulots d’étranglement dans le déroulement des opérations (par exemple, la restriction du nombre de dossiers [5] fournis à certains agents d’examen et le fait que le directeur de la Division de l’AIPRP décide seul des priorités et attribue seul les demandes) et que ces problèmes doivent être réglés.

Le Groupe de travail est donc d’avis que les travaux de l’exercice de schématisation du processus devraient être à la base d’un examen portant sur la manière dont le travail interne quotidien est exécuté au sein de la division. L’examen devrait porter sur le déroulement des opérations, sur les tâches et les responsabilités et sur la combinaison des compétences requises pour améliorer l’efficience et l’efficacité. Cette analyse, ainsi que la réingénierie subséquente, nécessite la participation des gestionnaires et du personnel et devrait mener à l’élaboration d’un manuel sur les mécanismes recommandés qui codifie non seulement les processus révisés de déroulement des opérations, mais aussi la manière dont les tâches spécifiques et le travail d’examen doivent être effectués par tout le personnel de la Division de l’AIPRP. En bout de ligne, tout examen futur des ressources affectées à la Division de l’AIPRP devrait être effectué d’après le nouveau modèle de réingénierie et tenir compte des autres démarches prises au sein de BAC pour améliorer la gestion de l’accès aux documents gouvernementaux.

5. Le Groupe de travail recommande que la Division de l’AIPRP produise un manuel sur les mécanismes internes dans le cadre de l’examen du déroulement de ses opérations et de ses processus.

Enfin, le Groupe de travail est d’avis qu’il faut reconnaître l’importance d’utiliser pleinement les applications de TI (technologie de l’information) existantes. Cette question influe entre autres sur la « compréhension de la demande », dont il est question ci-dessous, mais le Groupe considère également que l’intégration des outils existants de TI de la Division de l’AIPRP au futur réseau de TI est essentielle pour déterminer la manière dont les demandes d’AIPRP devraient être traitées et que l’importance de cette question n’est peut-être pas reconnue. C’est pourquoi le Groupe de travail suggère que l’application, l’utilisation et l’intégration des systèmes de TI de la Division de l’AIPRP soient examinées dans le cadre de la recommandation 5 – pourvu que cet examen tienne compte de la restructuration en cours des systèmes de BAC qui gèrent et fournissent l’accès à l’information.

6. Le Groupe de travail recommande que tous les avantages des solutions de TI existantes ou planifiées s’appliquent aux méthodes de gestion de l’accès aux documents gouvernementaux utilisées par l’institution.

Usagers informés et appuyés

Au fur et à mesure que les travaux du Groupe de travail progressaient, un concept ressortait des travaux des membres individuels et de la consultation auprès de nos usagers : le concept du « consommateur informé ». Cette analogie économique fondamentale revenait sans cesse au sein du Groupe pour un certain nombre de raisons. Plusieurs membres étaient d’avis qu’un usager bien informé contribuerait à la présentation de demandes mieux structurées et plus précises et que ces améliorations permettraient à la Division de l’AIPRP de concentrer ses efforts sur l’examen des documents qui sont vraiment utiles aux chercheurs et non, comme c’est souvent le cas, sur des examens non nécessaires. Deuxièmement, le Groupe consultatif des usagers a indiqué que le processus d’accès demeurait imprécis pour de nombreux chercheurs et que certaines frustrations découlaient simplement du fait qu’ils ne connaissaient pas l’état de leur demande ni la manière dont elle serait traitée.

À la lumière de ces renseignements, le Groupe de travail suggère un certain nombre d’améliorations pouvant être apportées. Parmi ces recommandations, notons les suivantes.

Codes d’accès : le Groupe de travail a découvert que l’information fournie aux usagers sur l’état des demandes d’accès aux documents gouvernementaux est souvent incompatible et que parfois elle est même contradictoire. Plus précisément, la pratique courante de fournir aux usagers des codes d’accès reliés au contenant plutôt qu’au niveau du dossier doit être changée le plus rapidement possible.[8] D’autres questions importantes doivent être réglées, dont celles ci-dessous :

  • les exigences en matière d’usager et de système relatives à l’accès ont déjà été transmises à l’initiative catalytique AMICAN (principalement par l’entremise du sous-groupe du système intégré de description des archives). Le suivi de cet effort doit toutefois être effectué;
  • les codes d’accès au niveau des contenants qui font partie des descriptions du groupe de document qui sont contenus dans MIKAN doivent être revus (et mis à jour sur une base régulière) afin qu’ils soient conformes à l’information paraissant dans Trakker;
  • l’enregistrement des données provenant des feuilles d’examen de la Division de l’AIPRP pour les documents patrimoniaux dans AMICAN devrait faire l’objet d’un examen.

Sensibilisation : le Groupe de travail est d’avis que BAC doit élaborer et mettre en place un programme solide de sensibilisation conçu pour renseigner les usagers sur la manière d’effectuer de la recherche en utilisant l’information gouvernementale en général (et les documents en particulier) et, par la suite, sur la manière d’avoir accès à cette information – en vertu des lois sur l’AIPRP au besoin. Il est aussi important de travailler directement avec le milieu de l’enseignement (étant donné les exigences posées par les dates butoirs des bourses ou des dissertations) pour sensibiliser ce milieu au lien qui existe entre le choix de certains sujets de recherche (par exemple les questions de sécurité nationale) et l’impact potentiel que les restrictions en matière d’accès peuvent avoir sur l’échéancier d’un projet.

Une bonne coordination sera requise pour l’élaboration et la mise en œuvre de ce plan ainsi que pour assurer l’uniformité des produits à toutes les étapes d’interaction avec les clients (en ligne, en personne, par téléphone, etc.) et pour assurer l’intégration continue des commentaires du client. Ce programme de sensibilisation pourrait inclure, sans y être limité, la mise à jour de l’information sur le site Web de BAC, un effort de sensibilisation directe par l’entremise d’associations professionnelles (conférences/revues), des séances ou des cours d’orientation de la recherche, des présentations spéciales, des dépliants, etc.

Enfin, il est nécessaire de divulguer, sans délai, au milieu de la recherche universitaire les constatations du Groupe de travail et les renseignements à jour sur les progrès subséquents réalisés, et l’information transmise devrait être conforme aux buts à long terme de la stratégie de sensibilisation. Les membres du Groupe consultatif des usagers ont indiqué qu’ils étaient fortement intéressés à participer à ce genre d’activités et ils semblent prêts à contribuer à la divulgation de l’information relative à l’accès dans la mesure du possible.

7. Le Groupe de travail recommande que BAC améliore la qualité et l’uniformité de l’information spécifique relative à l’accès fournie aux usagers et que l’organisme crée les outils nécessaires pour fournir aux chercheurs les éléments essentiels à une meilleure compréhension des processus de recherche et d’accès.

Amélioration des règles de description

La nécessité d’améliorer les règles de description de BAC relativement aux documents gouvernementaux est essentiellement un complément aux constations ci-dessus en ce sens qu’elle contribue directement à la présentation de demandes mieux structurées et plus précises. Selon le Groupe de travail, les processus et les outils avec l’aide desquels nous saisissons l’information sur nos documents pour ensuite la présenter ou la fournir à nos usagers sont inadéquats et doivent par conséquent être revus. Certains parlent aussi de « problème d’accessibilité » lorsqu’ils font référence aux aspects relatifs à cette inefficacité.

Les travaux en ce sens ont déjà été entrepris par la création du Comité de gestion de l’accessibilité de la Division des archives gouvernementales (DAG) (et de son sous-groupe d’instruments de recherche). La DAG a, partiellement à la suite de ces travaux, depuis peu de temps, fait des démarches (de concert avec le Bureau de la gestion intellectuelle) pour mettre en œuvre le processus de réingénierie majeure de ses règles de description. Il ne fait aucun doute que ces efforts nécessiteront l’affectation ou la réaffectation de ressources humaines et de temps – principalement au sein de la DAG – mais il est également clair que l’impact des améliorations à grande échelle dans ce secteur sera très positif au sein de l’institution en général et auprès des usagers en particulier.

D’autres projets ont aussi été mis en œuvre – les nouveaux mécanismes au niveau de la préparation d’instrument de recherche de la DAG ont récemment été adoptés, le retard en ce qui a trait aux instruments de recherche nécessitant un examen de la Division de l’AIPRP a été éliminé, et la conversion des instruments de recherche sur papier en instruments automatisés (stratégiquement choisis par les groupes de documents de grande utilisation) demeure une priorité de la DAG.

8. Le Groupe de travail appuie l’élaboration d’une nouvelle stratégie d’accessibilité de la DAG pour les documents gouvernementaux et il recommande que l’on fasse de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels un élément essentiel de cet exercice.

Gestion de l’information et relations avec les ministères d’origine

Comme l’indique l’introduction, le Groupe de travail a entrepris l’examen de l’accès d’une perspective globale – en partant essentiellement de la création d’un document jusqu’à son utilisation subséquente secondaire par les clients de BAC. En utilisant cette perspective, le Groupe de travail a pu examiner les relations de BAC avec les ministères d’origine et avec le milieu de la gestion de l’information du GDC dans son ensemble. Par exemple, une partie de la stratégie visant à améliorer les pratiques et les outils descriptifs de BAC consistera à travailler avec les ministères d’origine afin de faire que sorte que les métadonnées appropriées et nécessaires soient non seulement créées mais aussi transférées avec les documents qui sont définis comme étant des documents d’archives.

Mais surtout, BAC est, en grande partie, le seul service d’archives parmi les principaux services d’archives occidentaux consultés par le Groupe de travail dont presque tous les documents gouvernementaux acquis sont définis comme étant « fermés » jusqu’à ce qu’ils soient examinés, même si ces documents étaient auparavant « ouverts » par le ministère d’origine. Le Groupe de travail croit qu’il est impératif que BAC assure une meilleure gestion du moment auquel l’état d’accès des documents est désigné « en amont » (soit lorsque les documents sont toujours détenus par le ministère ou l’organisme d’origine) plutôt que désigné « en aval » (soit après l’acquisition ou même plus tard à l’étape d’examen).[9]

Le Comité consultatif interministériel du Groupe de travail soutient convient qu’un tel changement serait non seulement logique et avantageux (les Affaires étrangères ont d’ailleurs déjà entrepris un tel examen), mais il indique également que BAC devrait faire preuve de plus de fermeté en exigeant que ce travail soit accompli par les créateurs des documents. Ces observations témoignent de la nécessité d’examiner la manière dont BAC élabore pour ensuite mettre en œuvre ses protocoles de transfert – peut-être par la révision des ententes existantes (qui sont utilisées par la DAG dans le cadre du processus d’autorisation de disposition de documents) ou même par des mécanismes plus formels tels que la mise en place de règlements en vertu des dispositions de la Loi constituant BAC.

Il faut reconnaître le fait que BAC est essentiellement un organisme de services généraux pour le gouvernement du Canada qui fournit au public l’accès à l’information gouvernementale au nom de toutes les institutions qui créent des documents. C’est pourquoi tous les organismes concernés devraient se préoccuper de la manière dont fonctionne le système et des solutions qui sont requises lorsque des lacunes doivent être comblées. Par exemple, étant donné les longues périodes de conservation (les documents transférés à la garde de BAC sont, en moyenne, âgés de 20 ans au moment du transfert), les documents sous la garde de BAC ont un niveau de sensibilité grandement diminué. En continuant de traiter des documents de 40 ans comme s’ils étaient âgés de six mois est non seulement inefficace, mais cela va à l’encontre des principes des lois canadiennes sur l’accès à l’information. Avec la collaboration continue des ministères d’origine, nous pouvons adopter une approche beaucoup plus perfectionnée et intelligente en matière de divulgation de l’information gouvernementale – tout en reconnaissant toutefois qu’aucune méthode universelle ne peut s’appliquer à toutes les situations.[10]

À cet égard, il est important de noter que BAC participe déjà à un certain nombre d’initiatives spécifiques qui viendront davantage appuyer cette nouvelle approche. Par l’entremise de projets et de programmes tels que le Programme d’évaluation et de disposition des documents gouvernementaux, le SGDDI, les stratégies de métadonnées du GDC et l’initiative catalytique sur les collections numériques, BAC peut travailler directement avec les ministères d’origine pour faire en sorte que les métadonnées d’accès soient transférées dans le cadre du processus d’acquisition – surtout à la lumière des progrès réalisés dans l’environnement des documents électroniques.

Toutefois, il demeure une grande quantité de documents sur support papier en attente d’être transférés à BAC et il est essentiel que la DAG et les Opérations régionales collaborent avec les ministères d’origine pour faciliter le transfert des métadonnées descriptives ou reliées à l’accès lorsque la disposition de ces documents est prévue.

9. Le Groupe de travail recommande que BAC continue de jouer un rôle majeur dans les initiatives de GI au sein du GDC tout en travaillant pour que l’AIPRP et l’accessibilité fassent partie de l’effort global en matière de GI. Il recommande aussi que BAC redouble d’effort pour communiquer avec les ministères d’origine au sujet de la sensibilité réduite des documents une fois qu’ils sont transférés sous sa garde et sa responsabilité.

Tri

Le Groupe de travail croit qu’il est important pour BAC de continuer à mettre en place de solides stratégies de tri itératives conçues non seulement pour faciliter directement le processus d’accès mais aussi pour réduire en bout de ligne la demande exercée sur la Division de l’AIPRP. Pour ce faire, il faut encourager (sous réserve de la loi) l’identification proactive des documents gouvernementaux qui peuvent facilement être examinés au moment de l’acquisition et tenter d’éliminer la nécessité d’examiner les documents qui ne sont pas directement pertinents à la demande de recherche lors des phases de référence et d’examen des documents (et donc directement avec le client).

Ci-dessous paraissent quelques observations précises :

  • en général, il est nécessaire que tout le personnel concerné par le processus d’accès global suive une formation de sensibilisation à l’AIPRP afin qu’il soit mieux en mesure de contribuer aux stratégies et aux activités de tri;
  • il faut déterminer s’il est préférable d’établir, sinon d’encourager, le regroupement des compétences sur un sujet au sein de la Division de l’AIPRP pour faciliter le jumelage des spécialistes et des demandeurs appropriés dans un domaine précis;
  • Division de la référence et de la généalogie : établir des mécanismes qui permettent à la Division de l’AIPRP d’intégrer le nouveau modèle de référence et le système de gestion de la qualité quand et où ils seront les plus efficaces;
  • DAG : fournir l’information contextuelle sur les nouvelles acquisitions et les nouveaux instruments de recherche à la Division de l’AIPRP pour faciliter leur examen en vertu des lois sur l’AIPRP et leur identification en tant que candidats potentiels en vue d’un examen en bloc;
  • Circulation : déplacer le tri au niveau du contenant d’origine à l’extérieur de la Division de l’AIPRP pour que la Circulation soit responsable de la divulgation des dossiers ayant un code 90 qui se trouvent dans des contenants ayant un code 32;
  • Division de l’AIPRP : continuer à élaborer et à mettre en place un processus de demande à options multiples qui facilite le traitement rapide des demandes simples et des petites demandes et qui dirige les demandes difficiles et les demandes volumineuses vers un processus distinct;
  • Division de l’AIPRP : élaborer et mettre en place un processus de tri itératif qui nécessite la participation du chercheur à plusieurs étapes de sa demande – favorablement grâce à un seul et même contact;
  • Division de l’AIPRP : collaborer avec la DAG afin d’étudier la possibilité de partager adéquatement l’information du chercheur pour faciliter le processus de consultation – cela pourrait comprendre des mécanismes tels qu’une demande de consentement sur le formulaire de commande;
  • Initiative catalytique sur la transformation de la prestation de services : rechercher des façons de promouvoir l’autonomie du client en ce qui concerne la gestion des demandes (par exemple, la capacité de modifier ou d’annuler des demandes et la capacité d’établir un ordre de priorités).
10. Le Groupe de travail recommande que BAC continue d’élaborer et de mettre en place des processus de tri qui facilitent le processus d’accès, dans la mesure du possible, et qui réduisent en bout de ligne la demande auprès de la Division de l’AIPRP.

Processus de divulgation de l’information gouvernementale

Le Groupe de travail a également examiné des mécanismes spécifiques qui fourniraient un accès plus efficace aux documents. Parmi les recommandations présentées, notons les suivantes :

  • examiner et régler les problèmes reliés à l’utilisation de l’article 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels par BAC, surtout en prenant les démarches suivantes :
    • déterminer quand et comment il est recommandé d’utiliser les dispositions de l’article 8(2);
    • simplifier le processus d’accès aux renseignements personnels en utilisant l’article 8(2);
    • permettre l’utilisation subséquente des renseignements personnels divulgués conformément à l’article 8(2);
    • permettre la prise de décision et la délégation des pouvoirs lorsque l’article 8(2) est utilisé;
  • le processus actuel d’autorisation des chercheurs gouvernementaux (en particulier l’utilisation accrue de chercheurs contractuels) est encombrant et il doit être revu. L’examen de cette marche à suivre doit mettre l’accent sur la mise en place d’un processus simplifié qui est contrôlé par BAC mais aussi suffisamment flexible pour répondre aux besoins de tous les ministères et organismes clients;
  • l’utilisation plus active et plus stratégique des mécanismes de divulgation spéciaux aux fins de recherche devrait faire l’objet d’une étude plus approfondie. D’après les exemples déjà en place au sein du GDC et dans d’autres administrations (par exemple, les ententes avec les chercheurs), ces mécanismes peuvent grandement faciliter, et par le fait même encourager, l’utilisation tout en réduisant la nécessité pour la Division de l’AIPRP d’effectuer des examens détaillés.[11]
11. Le Groupe de travail recommande que les améliorations qu’il a proposées et identifiées pour divers mécanismes d’accès soient peaufinées et mises en œuvre.

Gestion des risques

Le processus d’accès est un processus complexe. De plus, la diversité et le volume croissants des documents gouvernementaux sous la garde de BAC, combinés à l’augmentation des demandes présentées par les usagers, amplifient les défis que doit relever l’institution. À la lumière de ces défis, le Groupe de travail croit que BAC doit effectuer une plus grande gestion des risques relativement au processus d’accès à l’information. Comme l’expliquent les pages précédentes, il est clair que l’âge relatif des documents gouvernementaux sous la garde de BAC diminue grandement leur degré de sensibilité (même si nous reconnaissons que la Loi sur la protection des renseignements personnels doit continuer à s’appliquer à certains documents). En fait, BAC détient de nombreux documents créés par des institutions gouvernementales qui n’existent plus. Toutefois, il est tout aussi clair que ce degré de risque réduit n’a pas été pleinement assimilé par la culture organisationnelle de BAC.

Le Groupe de travail tente de remédier à cette situation en recommandant que BAC examine un certain nombre d’options lui permettant de réduire le nombre d’examens détaillés effectués par la Division de l’AIPRP. Ces options comprennent l’utilisation accrue de mécanismes de divulgation spéciaux tels que les ententes avec les chercheurs, ainsi que l’incorporation d’un programme plus intense d’examen en bloc. Sous réserve d’une gestion adéquate, chacune de ces options peut grandement faciliter l’accès à l’information gouvernementale sans exposer l’institution à un degré de risque non nécessaire.

Le Groupe de travail croit fermement que BAC doit élaborer et mettre en place un cadre institutionnel de gestion des risques pour permettre l’accès à l’information gouvernementale sous sa garde. Cet exercice de gestion des risques devrait prévoir l’établissement d’un cadre de responsabilisation bien précis, l’analyse des risques et l’évaluation des niveaux de tolérance correspondants, l’élaboration de stratégies d’atténuation et l’élaboration d’un plan d’action comprenant des mécanismes en vue d’intégrer la gestion des risques au processus décisionnel opérationnel et en vue de maintenir une communication continue avec les parties concernées.

Heureusement, une partie de ces travaux est déjà en cours – dans le cadre du nouveau plan institutionnel de gestion des risques – et devrait être achevée à l’automne 2005.

12. Il est recommandé qu’un cadre de gestion des risques soit établi et mis en œuvre pour l’accès à l’information gouvernementale sous la garde de BAC dans le cadre du plan institutionnel de gestion des risques dont la coordination est actuellement effectuée par la Direction des services corporatifs.

Meilleure compréhension de la demande

Afin de pouvoir élaborer un modèle d’accès adéquatement axé sur le client, il est essentiel d’avoir une excellente compréhension des clients et de ce qu’ils veulent. Le Groupe de travail est d’avis que BAC doit continuer d’élaborer un système de surveillance amélioré qui permettrait d’acquérir une meilleure compréhension institutionnelle sur la nature du système d’accès en général et sur les demandes d’AIPRP en particulier.

Les profils statistiques existants préparés par la Division de l’AIPRP sont principalement conçus pour établir les statistiques nécessaires aux exigences d’évaluation ou de contrôle interne du rendement et aux exigences de présentation de rapports à l’externe (soit au Commissaire à l’information et au Parlement). À cet égard, le système actuel de la division, ATIPflow, n’est pas pleinement utilisé et il existe un grand potentiel d’utilisation stratégique ou opérationnelle accrue. C’est pourquoi le Groupe de travail est d’avis que BAC doit investir dans la plate-forme ATIPflow en tant que source importante d’information reliée à l’accès et que BAC doit intégrer ce système à l’ensemble plus vaste de systèmes axés sur l’usager (par exemple, le système de gestion de la qualité et le système Trakker) afin de permettre l’établissement de profils corporatifs de plus en plus détaillés sur les usagers et la demande.

Le Groupe de travail s’est donc efforcé de déterminer quels éléments statistiques sont importants, comment ces éléments peuvent être saisis et quelles sont les modifications qui doivent être apportées aux systèmes actuels. Une analyse de l’information actuelle contenue dans ATIPflow a été effectuée et différents profils d’information ont été préparés. Le Groupe de travail en est venu à la conclusion qu’il est grandement nécessaire de créer des outils de rapport qui :

  • contribueront à l’identification des projets d’examen en bloc – soit en établissant un lien entre les types de documents fréquemment demandés et les exemptions qui leur sont appliquées;
  • fourniront de l’information précise sur les documents à grande utilisation afin de permettre la production de guides spécialisés ou de projets d’examen proactifs;
  • permettront la production de profils ministériels individuels qui seront utilisés dans le cadre des négociations sur les protocoles d’accès et de consultation;
  • permettront le regroupement et l’utilisation des statistiques nécessaires incluses dans les études sur les usagers, les documents de planification et les rapports institutionnels.
13. Le Groupe de travail recommande que BAC mette en place des mécanismes permettant l’établissement de profils statistiques et autres profils d’information reliés à la demande afin de faciliter l’établissement d’indicateurs fondamentaux et l’établissement de tels outils sous forme de rapports d’analyse des tendances, de guides spécialisés et de projets d’examen en bloc.

Ressources en ligne humaines

BAC est une institution de professionnels de l’information qui travaillent ensemble. Toutefois, le personnel de la Division de l’AIPRP semble travailler de plus en plus de manière isolée. Le Groupe de travail croit que lorsque BAC restructurera ses méthodes de travail, il est essentiel que le personnel de la Division de l’AIPRP soit mieux intégré à l’ensemble des professionnels de gestion de l’information de l’institution. Pour ce faire, BAC devra identifier et évaluer les compétences et le potentiel humain requis par la division comparativement aux autres postes, rôles et responsabilités de l’ensemble de l’organisme.

En établissant des liens entre un programme de renouvellement des RH et la restructuration du travail et des méthodes de travail à l’échelle de BAC, il devrait être possible de mieux déterminer comment nous voulons recruter et conserver le personnel de la Division de l’AIPRP, lui permettre d’acquérir de nouvelles compétences et créer des occasions et des cheminement de carrière identifiables en harmonie avec les buts de la nouvelle institution. Bien qu’une certaine stabilité soit souhaitable au sein de la Division de l’AIPRP, l’arrivée et le départ de personnel contribueraient à une meilleure compréhension des exigences des lois sur l’AIPRP dans toute l’institution, faciliteraient le bon fonctionnement des divers éléments qui contribuent au processus d’accès et permettraient un transfert accrû des connaissances et des compétences sur le sujet au personnel de la Division de l’AIPRP.

14. Le Groupe de travail recommande l’établissement des mécanismes nécessaires à l’intégration plus efficace de la fonction et du personnel de l’AIPRP à l’ensemble des professionnels en information de BAC et du GDC en général.

Conclusion

Afin de s’attaquer aux défis de son mandat, le Groupe de travail a mis l’accent sur l’orientation principale définie par les mots « systémique » et « durable ». Il s’est donc efforcé de suggérer des solutions autres que des solutions rapides et temporaires et il s’est plutôt attaqué à la question de l’accessibilité de l’information gouvernementale en prenant pour acquis qu’il s’agissait d’une responsabilité ministérielle qui exigeait, au minimum, des solutions à l’échelle de BAC et, dans certains cas, des solutions à l’échelle du GDC.

Comme l’expliquent les pages précédentes, certains des travaux qui contribueront directement aux améliorations du processus d’accès sont déjà en cours. Évidemment, beaucoup de travail demeure à accomplir et nous croyons que nos recommandations peuvent guider les améliorations continues qui sont requises. Il est essentiel de régler rapidement le problème du retard dans le traitement des demandes et que les clients observent une amélioration immédiate des niveaux de service. Toutefois, il est tout aussi important de maintenir des efforts soutenus de mise en œuvre des améliorations à long terme suggérées et de continuer à assurer le suivi des progrès réalisés dans ce domaine. BAC doit permettre aux Canadiens d’avoir accès à l’information; il s’agit de l’élément essentiel de sa mission. Nous seront jugés, et le gouvernement du Canada sera jugé, d’après l’efficacité avec laquelle nous accomplissons cette mission.

Le Groupe de travail aimerait reconnaître la contribution du personnel de BAC, qui a collaboré avec nous tout au long du projet (souvent dans un court délai) et qui a donc grandement contribué aux résultats de cette analyse. Le Groupe de travail aimerait aussi remercier les membres du Comité consultatif des usagers et du Comité consultatif interministériel, qui ont fourni un grand nombre de conseils et de recommandations en participant à cette étude.

Nous espérons que notre rapport relève les défis de notre mandat et qu’il servira de plan directeur pour la mise en place du changement systémique et durable que nous croyons nécessaire pour faire progresser le dossier de l’accès à l’information.


[1] Il est évident que le grave problème d’accumulation des demandes d’AIPRP et que le niveau très élevé de frustration des clients ne sont pas compatibles avec les buts visés par la nouvelle institution.

[2] Dans une enquête en ligne réalisée en 2002, 61 % des utilisateurs des Archives nationales interrogés à l’époque ont indiqué qu’ils avaient consulté des documents textuels gouvernementaux.

[3] Une quantité additionnelle de documents correspondant à 800 mètres a été distribuée aux chercheurs de la Division des archives gouvernementales (DAG) du Bureau de Vancouver.

[4] Contrairement à d’autres recommandations de ce rapport (qui n’ont pas d’effet sur les ressources), on reconnaît que les ressources et compétences nécessaires pour mener à bien cette activité représenteraient des coûts additionnels pour BAC. Le Groupe de travail est d’avis que cet investissement et ces dépenses uniques ne peuvent pas être évités.

[5] Un tel processus peut donner lieu à de nombreux autres points de vue. Les efforts menés pour éliminer l’arriéré dans le traitement des demandes fourniront une excellente occasion de collaboration entre les archivistes de la DAG et les analystes de la Division de l’AIPRP dans le cadre des processus de planification et d’examen des processus et ils permettront, par le fait même, d’évaluer les avantages futurs de telles synergies; de l’information précise sur l’impact de la consultation obligatoire à propos du processus d’AIPRP à BAC pourrait être recueillie grâce à une analyse qui détermine quelles sont les demandes qui doivent être transmises à d’autres ministères gouvernementaux et la raison pour laquelle ces demandes doivent leur être transmises; des statistiques de certains groupes de documents et de leurs sous-ensembles (à savoir leurs séries ou leurs blocs de fichiers) pourraient être préparés et analysés dans le cadre de la conception de nouveaux outils descriptifs ou de stratégies d’examen en bloc; etc.

[6] Par exemple, l’impact des stratégies de tri pourrait être évalué en communiquant avec les chercheurs qui ont des demandes importantes ou multiples en attente dans le but de mettre l’accent sur leurs demandes ou de les réduire.

[7] Le fait que les travaux du Groupe de travail se soient déroulés pendant une période de transformation organisationnelle, lorsque de nombreux facteurs étaient redéfinis, a permis l’examen des services d’accès à l’information gouvernementale dans un nouveau contexte axé sur le client, mais le Groupe d’étude a également dû faire face à un défi : présenter des recommandations dans un environnement en évolution.

[8] BAC utilise une série de numéros de code pour identifier l’état d’accès des dossiers et des contenants. Le code 90 indique que le dossier ou le contenant est « ouvert » et que les documents peuvent être consultés sans examen ni restriction. Le code 32 indique que le dossier ou le contenant est à diffusion restreinte et qu’il doit être examiné conformément aux dispositions de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels avant d’être utilisé à des fins de recherche. Veuillez consulter la page Web http://www.collectionscanada.ca/archivianet/02010504_f.html pour obtenir le guide complet sur l’utilisation des codes d’accès à BAC.

[9] Les consultations tenues avec d’autres administrations (Archives nationales aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Australie) appuient fortement l’efficacité de cette approche.

[10] Il est essentiel que ce concept soit reconnu et guide non seulement notre approche relativement à des sujets tels que les exigences de consultation obligatoire, mais il doit surtout faire en sorte que les ministères jouent un rôle plus important dans l’établissement de l’accès « en aval ».

[11] Les recommandations 8-7 et 8-8 du Groupe de travail de l’accès à l’information tirent des conclusions semblables. Veuillez consulter les pages 146 à 148 du rapport Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens du Groupe de travail de l’accès à l’information.

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